2023年7月11日，中央全面深化改革委員會第二次會議在北京召開，討論通過了《關于推進能源消費雙控和逐步過渡到二氧化碳排放雙控的意見》，強調推進能源消費 "雙控 "要逐步過渡到二氧化碳排放 "雙控"。". 能源消費 "雙控 "于2015年正式提出，目的是加強能源節(jié)約和高效利用，自提出以來，隨著中國經濟的快速發(fā)展，能源強度持續(xù)下降，環(huán)境質量大幅改善。然而，新形勢、新目標逐漸暴露出能耗 "雙控 "總體范圍彈性不足、差異化控制措施缺失、二氧化碳排放精準控制的局限性，以及二氧化碳排放 "雙控 "的必要性和速度問題。

    第十一個五年計劃（2006-2010 年）：首次提及能源強度目標。

    為應對日益增長的消費需求所帶來的資源緊缺問題，中國自 "十一五 "規(guī)劃起就開始實行能源強度控制。能源發(fā)展 "十一五 "規(guī)劃》首次提出了一次能源消費和能源強度指標，確定了到 2010 年全國一次能源消費總量控制在 27 億噸標準煤左右，單位國內生產總值能耗比 2005 年下降 20%的目標。"十一五 "期間，我國能源消費年均增長 6.7%，GDP 年均增長 11.3%，能源強度累計降低 19.1%，與目標基本持平。

    "十二五 "規(guī)劃（2011-2015 年）：關于提高碳強度目標和監(jiān)測總體能源消耗的建議。

    "十二五 "規(guī)劃確定了能源強度下降的比例（16%），但提出了 "合理控制能源消費總量 "的要求，并增加了碳強度下降 17%的目標，但沒有確定總量控制的具體目標。 在 "十二五 "規(guī)劃中，中國超額完成了節(jié)能減排目標，支撐了 7.9%的年增長率，而能源消費年均增長 3.6%。

    "十三五 "規(guī)劃（2016-2020 年）：消費和能源強度總量雙控體系正式確立。

    "十三五 "規(guī)劃明確，通過 "中央統籌、省負總責、市縣抓落實 "的工作機制，實施能源消費總量和能源消耗強度雙控制度，制定各級行政區(qū)域能源消費總量和能源消耗強度控制目標，并由地方各級政府進行考核。在考核方面，目標是 2020 年能源消費強度比 2015 年下降 15%，能源消費總量控制在 50 億噸標準煤以內，并將目標分解到各地區(qū)。為加強能源消費 "雙核查 "決策宣傳，強化能源消費 "雙核查 "形勢分析和預警，國家發(fā)改委將于2021年發(fā)布能源消費 "雙核查 "季度晴雨表。文件顯示，2021 年上半年，有 9 個省份的能耗強度獲得一級預警，10 個省份獲得預警。

    在經濟社會高質量發(fā)展過程中，能源消費 "雙查 "制度需要更加靈活。

    十三五 "時期，中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)。2015 年至 2019 年，國內生產總值年均增長 6.6%，到 2020 年將超過 100 億元。2012 年能源消費總量將達到 49.8 億噸，年均增長約 2.8%；與能源相關的二氧化碳排放量約為 98.1 億噸，能源強度和碳強度分別為 0.55 噸/百萬元和 1.08 噸/百萬元。能源強度和碳強度分別為 0.55 噸 CO2/萬元和 1.08 噸 CO2/萬元，與 2015 年相比累計分別下降 13.1%和18.4%，降幅逐年減小。中國正處于現代化進程中，要轉變發(fā)展方式，實現經濟高質量發(fā)展，能源消費在未來相當長一段時間內仍將保持強勁增長，能源消費 "雙查 "制度需要靈活管控。

    近十年來，我國可再生能源建設成效顯著，2010 年至 2021 年，我國發(fā)電裝機容量從 9.62 億千瓦增加到 23.77 億千瓦，增長了 1.5 倍。其中，可再生能源裝機容量達到 10.64 億千瓦，累計增長 334.4%；可再生能源裝機占比由 2010 年的 25.4%提高到 44.8%。與此同時，可再生能源在保障能源供應方面的作用也日益明顯。2021 年，可再生能源發(fā)電量將達到 2.48 萬億千瓦時，占總發(fā)電量的 29.1%，與 2015 年的約 1.40 萬億千瓦時（24.1%）相比，增幅明顯。

    在可再生能源發(fā)電裝機容量快速擴張的同時，部分地區(qū)棄風棄光缺口也在加大。2016 年，全國棄風、棄光電量為 567.42 億千瓦時，平均棄風率為 17%，棄光率接近 20%。2021年，全國棄風、棄光電網量將分別為206.1億千瓦時、67.8億千瓦時，棄風率、棄光率將分別為3.1%和2.0%，由于西北部分地區(qū)本地消納能力有限，加之外排渠建設滯后，棄光率將超過10%。"十四五 "期間，我國可再生能源進入高質量跨越式發(fā)展的新階段，原有的 "雙查 "能源消費制度沒有區(qū)分化石能源和非化石能源，不能明確強調在控制化石能源消費的同時，促進可再生能源消費的政策導向；在限制化石能源消費的同時，促進可再生能源消費的政策導向。限制化石能源消費也阻礙了可再生能源的發(fā)展，在當前快速增長的發(fā)展趨勢下。

    當前，我國生態(tài)文明建設已經到了以減少二氧化碳排放為主要戰(zhàn)略方向的關鍵時期，完善能源消費總量和強度調控，逐步轉向排放總量和二氧化碳排放強度雙核查制度，是科學有序推進實現 "碳中和 "目標的基本要求。2021 年，我國一些地區(qū)由于對去碳化的艱巨性認識不足，沒有完全遵循經濟社會發(fā)展和去碳化的客觀規(guī)律，在短期內處理調整能源結構、產業(yè)結構等長遠問題，導致了 "運動式 "去碳化、"一刀切 "關停限產等錯誤的去碳化推進方式。"運動式 "去碳化、"一刀切 "的關停限產等錯誤的去碳化推進方式，影響了經濟社會的正常運行。

    2021 年 9 月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費強度和能源消費總量雙控制度方案》，以能源分布更趨合理、能源利用效率顯著提高為重點，區(qū)分和分解能源消費雙控目標，鼓勵使用可再生能源，促進可再生能源利用。對超過可再生能源能源消費責任激勵權重的地區(qū)，超過可再生能源能源消費責任最低權重的消費量不納入當期本地區(qū)能源消費總量年度考核和五年規(guī)劃考核。對比 2019 年印發(fā)的《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》： "省級行政區(qū)超過本地區(qū)責任激勵權重對應的相應消納量的，超出部分不納入本地區(qū)能源消費 "雙控 "考核"。這將進一步刺激可再生能源的發(fā)展。

    2022 年 8 月和 11 月。國家發(fā)改委先后下發(fā)《關于進一步做好可再生能源新增消費量剔除納入能源消費總量監(jiān)測工作的通知》和《關于進一步做好能源消費總量剔除納入能源消費總量監(jiān)測工作的通知》，明確 "十四五 "期間、 2023 年，廣東省發(fā)改委下發(fā)的《關于進一步加強能源安全促進高質量發(fā)展的通知》"放寬 "了 "能耗雙控"，為能耗 "松綁"。這一 "放寬 "卻起到了相反的效果。文中指出，要 "重點控制化石能源消費，不將原材料和可再生能源消費納入能源消費總量和強度控制，為高質量發(fā)展騰出用能空間"。

    今后，中國經濟規(guī)模將繼續(xù)擴大，能源消費的剛性需求也將增加。在碳中和卓越目標的框架下，能耗 "雙控 "對提高能源效率、降低能源強度的作用有限，對能源結構調整和可再生能源發(fā)展的促進作用有限。隨著能耗 "雙控 "的調整和完善，單一的 "能耗 "雙控體系無法實現精準控制、科學減碳，實施碳排放 "雙控 "的必要性日益凸顯。同時，能源強度的科學轉變、碳排放的雙控、促進能源結構轉型的重要單元的清潔化，都可能受到提高單一能耗 "雙控 "期間新能源發(fā)展的制約。此外，通過能耗 "雙控""碳雙控 "的轉變，從能源消費總量中釋放可再生能源，立足于大型項目的落地，如優(yōu)質項目的建設，騰出能源空間，推動經濟高質量發(fā)展。